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国家的财政+ 税收改革史

國士無雙2018-10-27 15:41:36


中国古代
税收制度
 




中国古代赋税制度沿革及规律总结

赋税是中国古代国家宏观管理经济的重要手段。是统治者为维护国家机器运转而强制征收的。赋税制度是随土地制度或状况的变化而变化的。

赋役是维护封建统治和剥削、掠夺人民的工具,是运用国家政权对农民进行超经济剥削的手段。封建财政管理的出发点和根本归宿点,就是如何保证赋役来源和加强对赋税的攫夺。

中国封建社会的赋税制度含义很广泛,一般包括:以人丁为依据的人头税,即丁税;以户为依据的财产税,即调;以田亩为依据的土地税,即田租;以成年男子为依据的徭役和兵役;其他苛捐杂税。

贡:是臣属将物品进献给君主;赋:原指军赋,即君主向臣属征集的军役和军用品;税:由“禾”“兑”两字组成,“禾”指农产品,“兑”即送达,其本意是社会成员向国家送交农产品。 

1、赋税制度的沿革

夏商周(奴隶社会):实行贡赋制度,这是赋税制的雏形。当时还没有土地税或地租 

①春秋初税亩

从春秋末齐国管仲的“相地而衰征” 、鲁国开始实行“初税亩”。规定不论公田(井田)和私田,一律按实际亩数征税。这是我国征收土地税的开始。它承认私田合法,这就承认了私田主人对土地的所有权。加速了井田制的瓦解。

②秦汉赋税:编户制度

政府把农民编入户籍(称为编户),实行按编户征收租赋和征收徭役、兵役的制度。是国家征收赋税和征发徭役、兵役的依据。编户齐民是国家赋税的主要承担者,农民的负担有四项:田租(土地税)、算赋(对成年人征收的人头税)和口赋(专对儿童征收的人头税)、徭役、兵役。汉初统治者吸取秦亡教训,轻徭薄赋,但汉朝田租轻而人头税重。两汉赋税制的主要内容是“租”和“赋”两项。租是土地征收的税额,赋以丁计。

影响:

A汉代统治者轻徭薄赋,迅速恢复发展了社会生产;

B加剧了土地兼并,引发了阶级矛盾和社会危机;

C少地或无地的农民为逃避难以负担的赋役,或托庇豪门,加强了豪强地主的势力,或沦为流民,成为社会动荡不安的重要因素。

D大量的编户齐民从政府的户籍中消失。加剧了国家的财政危机。

③北魏调制:

与均田制相适应,均田制下的受田农民,每年必须向国家缴纳一定数量的租调。

租:田租,缴纳谷物

调:户税,缴纳布或者帛


④隋唐:租庸调制

租庸调制开始实行于隋朝,唐朝进一步加以完善。

目的:缓和阶级矛盾,保证封建剥削,巩固封建统治    指导思想:轻徭薄赋

内容:租是田租(成年男子每年向官府交纳定量的谷物);

调是人头税(交纳定量的绢或布);

特征:“庸”保证了农民的生产时间,有利于农业生产的发展。

作用:

A、以庸代役,保证了农业生产时间,开垦大量荒地,劳动积极性也相应提高。

B、农民负担相对减轻,有利于社会经济稳定发展。唐前期从“贞观之治”到“开元盛世”,历时一百年繁荣局面的出现,正是实行租庸调制和均田制的结果。

C、保障了政府赋税收入,巩固了府兵制。

D、由租调制到租庸调制的转变,标志着对劳役地租这种最落后的赋税形式的否定,有利于封建经济的发展。

⑤唐中后期:两税法。

原因:唐朝后期,由于土地兼并严重,政府手里无地可分,均田制遭到破坏,租庸调制也无法维持,国家财政收入减少。为解决财政困难,唐德宗接受宰相杨炎建议改革赋税制度,实施两税法。

目的:政府为解决财政困难增加税收,改行两税法。

内容:

A、课税对象:由过去的主户扩大到客户,并对商人重新规定税率。客户纳税,反映了其地位由非法到合法的变化及其人身依附关系的相对减轻。

B、征课内容:将各种名目的赋税统一并到户税和地税这两税中。

C、课税标准:每户按资产交纳户税,按田亩交纳地税,取消租庸调和杂税、杂役。

D、征课时间:分为夏秋两季,相对集中并节省了征收时间。

E、征课原则:“量出以制入”两税法提出,国家根据财政支出确立每年全国总税额,然后摊派各地征收。这种量出为入的原则可以说是创我国预算原则之先。

特点:以资产和土地的多少作为纳税标准,即以资产税取代自战国以来的人丁税。这次改革的基本精神是改税丁为税产,这符合土地集中和贫富升降的社会现实。两税法替代租庸调,是地主土地所有制高度发展的结果,奠定了唐后期至明中叶中国古代赋税的基础。

作用:

A两税法统一了税制,这样既简化了征课名目,又可使赋税相对确定,保证了国家财政税收;从制度上避免官吏乱摊派的可能。

B改变了战国以来以人丁为主的赋役制度,“惟资产为宗,不以丁身为本”,放松了对农民的人身控制。

C扩大了征税面,贵族、官僚、商人都要交税,扩大了税源,增加了政府财政收入,相对减轻了农民负担;

D两税法按照各户的贫富程度确定征税标准,较为公平。

E两税法是赋税制度史上的转折点,它标志着征税标准由以人丁为主逐渐过渡到以土地财产多少为主,是我国赋税制度的一大变革和进步。

局限性:①土地兼并不再受限制,越来越严重,激化了阶级矛盾;

②大地主隐瞒财产,转嫁赋税,政府又增加许多苛捐杂税,农民负担更加沉重。

⑥北宋募役法和方田均税法。

内容:王安石变法实行募役法规定官僚也要交纳役钱,实行方田均税法,清查隐瞒土地,按土地多少、好坏平均赋税,官僚、地主不得例外。后因大官僚大地主反对被废除。

特征:交钱代役;清查隐瞒土地,使官僚地主不能逃税。

实质:纳钱代役和按亩征税。

⑦明后期张居正的“一条鞭法”

背景:是明朝中后期商品经济发展和土地集中、阶级斗争的产物。

目的:为保证政府财政收入;化繁为简、平均赋役,

内容:

A赋役合并:将原来的田赋、徭役、杂税,“并为一条”,折成银两

B:把从前按户、丁征收的役银,分摊在田亩上,按人丁和田亩的多寡来分担。

意义:A上承唐宋的两税法,下启清代的“摊丁入亩”制,改变了历代赋与役平行的征收形式,统一了役法,纳银代役的规定,简化赋税名目和征收手续,是我国封建社会赋役史上的一次重大改革。

B它在一定程度上抑制了豪强的势力,相对减轻了农民负担,农民对封建国家人身依附关系有所松弛,有利于生产的发展;

C赋役统一征银的办法,是商品经济发展的结果,适应了明中叶以来商品经济发展的需要,有利于农业商品化和资本主义萌芽的增长。对豪强漏税有一定限制作用。

结果:虽然由于大地主的反对,不久就停止实行,但改用银两收税的办法却保留下来。

⑧清前期实行摊丁入亩,征收地丁银。

原因

①旧赋税制度使农民负担过重,影响社会安定,而且人头税使隐蔽人口现象严重,影响国家财政收入;

②赋税制度不适应商品经济发展的需要;

③1712年规定“滋生人丁,永不加赋”为摊丁入亩提供了条件。

内容:雍正初年实行地丁合一,开始了单一的土地标准征税,正式废除了人丁税。地丁合一又叫摊丁入亩,丁随地起,即把丁银全部摊入地亩中征收。摊丁入亩的实行有助于封建国家税收的稳定,标志着延续了数千年的人头税的废除。它简化了税收原则和手续,把土地多少作为收税的惟一标准,改变了赋役不均的严重情况,从而调整了封建国家、地主和自耕农三者之间的利益分配关系。

评价:这一制度的实行,部分减轻了无地、少地农民的经济负担,有利于社会生产的恢复和发展;

它废除了中国历史上长期存在的人头税,封建国家对劳动人民的人身控制松弛了,杜绝了历史上长期存在的隐瞒人口的现象,也促进了人口出生率的提高,有利于我国人口增长和社会经济发展;

劳动者有了较大的人身自由,又有利于手工业和资本主义萌芽的成长;

赋税规则的简化,有利于政府征收,保证封建国家的财政收入。

2、规律总结:

①特征分类(中国古代赋税史上的四大税种):

纳税主体具有多样性 纳税形式具有多样性 纳税内容具有多样性,以田赋、丁税为主。

A、以人丁为主要征税依据的赋税制度:“人头税”,即丁税。如编户制度、租调制、租庸调制;

B、以土地和财产(田亩)为主要征税依据的赋税制度:土地税,即田租。如初税亩、两税法、方田均税法、一条鞭法;

C、征收货币的赋税制度:募役法、一条鞭法、摊丁入亩;

D、以户为依据的财产税,即调。

另外,还有以成年男子为依据的徭役和兵役,以及其他苛捐杂税。

②中国古代赋税制度沿革的趋势(演变特点):

A、征税标准由以人丁为主逐步向以土地财产为主转变(以两税法为标志),直至取消人头税(以摊丁入亩为标志),反映了封建国家对农民的人身控制松驰

B、赋税形式由实物为主到货币为主转变(以一条鞭法为标志);反映了封建社会商品经济的发展

C、征税时间由不定时逐渐发展为基本定时(以两税法为标志)

D、税种由繁杂多项逐渐演变为简化单一(以一条鞭法为标志)

E、农民由必须服徭役逐渐发展为纳绢代役(以“庸”为标志)

F、随着商品经济的发展,对商品征收重税,商品税占比重增大。

上述演变体现了中国古代经济发展变化的客观规律。这种演变说明.随着历史的发展与进步,封建国家对农民的人身控制松弛;用银两收税则是封建社会后期商品经济活跃及资本主义萌芽产生的相应反映。(自然经济中商品经济的发展,封建统治者无法抗拒商品经济的发展等)。

3. 赋税制度变化的原因

1)生产力和商品经济发展;

2)农民的反抗斗争;

3)统治者顺应形势,巩固统治,调整政策。

一是王朝建立之初,吸取前朝教训而减轻赋税;

二是在国家控制大量无主土地而推行均田制时实行租庸调制;

三是为解决经济困难,增加财政收入,调整赋税制度;

四是临时加派的税款如辽饷。

4. 不同的赋税制度产生的影响

第一种情况,迅速改变了经济凋敝、民不聊生的状况,缓和了阶级矛盾,有利于经济恢复和发展;

第二种情况,扩大了国家税源,增加了政府收入;

第三种情况,通过税制改革,增加政府财政收入;

第四种情况,加重了人民负担,成为农民起义的原因之一。

5. 认识

1)随着历史的进步,封建国家对农民的人身控制松弛;

2)用银两收税则是封建社会后期商品经济活跃及资本主义萌芽产生的相应反映。

3)赋税制度的沿革取决于生产关系和生产力水平状况,实质体现了上层建筑适应经济基础的发展规律。

4)赋税是封建国家生存的经济基础;赋税的合理与否关系到社会进步与倒退,是评价历史人物和封建统治的依据之一;赋税制度的变化主观上取决于统治者的素质,客观上取决于生产力的进步。

5)反映的问题:

历史上,一些封建统治者在一定历史时期相对减轻对农民的赋税剥削,完全是为了巩固封建统治,同时也是为了将来加重剥削。一般说,一个新的王朝在建立之初,由于刚经过农民起义的沉重打击或长期战乱的破坏,社会比较贫困,统治者总会吸取前朝覆亡的教训,采取一些比较宽舒的政策,在一定程度上减轻对劳动人民的压迫和剥削,以恢复和发展社会经济。一当社会经济得到恢复、财富有所增加,统治阶级就会重新加重对人民的盘剥。



为什么中国古代的税制改革永远是越改越多?

赋税制度的性质对于政治形态及其演进方向无疑具有重大的影响,比如1215年英国《大宪章》的诞生;1275年前后因英国地方贵族反对英王亨利三世的过度征税而在牛津召开谘议会,遂使“议会”这种政治体制得以正规运作;这时王室为了征税而要求有各郡的民选代表参加议会,由此无平民代表即可召开议会的时代于1325年最终结束;直接起因于国王征税而与国会或殖民地国民发生冲突的英国“光荣革命”和美国独立战争等等,由这些事例我们看到:宪政制度从酝酿到建立漫长过程中这一系列关键的进步,都是以税额、税制为博弈焦点才得以推动的。

     

然而与此形成鲜明对比的是:对于皇权制度下的中国来说,统治者与被统治者之间任何这类以制税和财政监督为焦点的博弈,始终就是完全不可想象的,更何况以此为支点而开启整个政治和经济制度走出中世纪的进程!

    

那么,中西道路和命运之间这种巨大差异究竟是如何产生的?这种差异的深层制度原因是什么?这种制度原因又是遵从什么规律而贯穿了长久的历史进程、并且对社会发展方向产生着重大的影响?这些问题是本文希望能够初步说明的。

“编户齐民”的法理基础


要说明中国皇权社会中赋役制度的性质,首先需要了解赋税劳役的供给与征用双方是处于一种什么样的关系当中,尤其需要了解这种关系是由什么样的法理和法权制度所决定的。


我们知道,春秋战国以后,各国诸侯取代周天子而成为大部分土地的实际所有者,而诸侯王通过“授田”将土地分给农民耕种,同时将负担徭役赋税的责任一并强制性地“授”予农民。这种王权统治之下的土地和人身关系,在秦汉以后历时两千余年未有根本变革,成为了作为皇权国家基础的“编户齐民”制度。对于这个制度的性质,需要特别注意两点:

    

一,在皇权统治之下,百姓没有脱离“编民”制度而成为自由人的权利,他们如果欲图逃离“编户”,那就是严重的犯罪,官府必须对他及其家人施以严厉的惩处;即使是在皇权衰微时民口脱离国家编户而成为豪强的“荫户”,改变的也只是依附对象而不是依附关系;由此,广大国民、特别是农民并不如以往常说的那样,是自由民或自耕农。因为在这个制度的法权关系中,国民人身的存在价值,首先在于他是作为皇权统治基础的“编户齐民”制度中的一个分子,所以在中国传统法律体系中,我们看到的就只有具体规定国民对皇权依附身份的“户律”;此外,在皇权与国民的关系之中决不可能另有人身和人格“权利”的概念。

    

著名历史学家王毓铨先生曾以农民为例,说明中国皇权制度之下广大国民身份的上述性质:

    

构成古代中国封建历史上的编户齐民的主体的农民(明代的“民户”)的身分不可以说是“自由的”“独立的”。他们的人身和其他编户的人身一样是属于皇帝的。


……皇帝可以役其人身,税其人身、迁移其人身,固着其人身。止要他身隶名籍,他就得为皇帝而生活而生产而供应劳役;而不著籍又是违背帝王大法的。


……在古代中国的编户齐民中,自由和独立的事实是不存在的,可能连这两个概念也没有。……从周王说他受命于天为民之极起,一直到明清,没有一个皇帝不是自许“奉天承运”的。明朝的皇帝每于郊祀上报皇天牧养有成时,都是把全国的户口簿籍(《赋役黄册》)陈于祭台之下,表示上天赐予他的对人民土地的所有权。有意义的是事经两三千年,在十七世纪以前,没见有人对皇帝的这种权力提出质问,更没有人讨论过编户齐民为什么或是否应该接受这种权力的支配。在中国古代政治思想中,人的权利的概念是不存在的,因为事实上它不存在。


他又详细地说明这样“身份”的国民何以必须对皇权承担奴役性的劳役和贡赋:

朝廷有多少种劳役,就佥拨多少类人户去承当。种田的有民户,当兵的有军户,供造作的有匠户,办纳盐课的有灶户(盐户)。这四大户役,尽人皆知。另外还有阴阳户、医户、儒户、乐户、陵户、庙户、坛户、酒户、醋户、面户、菜户、铺户、水户等等,总共不下五六十种,供应不同的需用,或物或力。……一类役户有一类役户的籍(册籍)。于是就有了与多少种户役相应类别的籍。如民籍、军籍、匠籍、灶(盐)籍等等。户帖上具填明白。民籍、灶籍隶户部、军籍隶兵部、匠籍隶工部、铺户籍隶礼部等等,专一听从该部差遣,如奴仆。

    

为什么编户民服侍帝王如奴仆呢?因为这是他们的“本分”。(明)太祖皇帝说:“为吾民者,当知其分。田赋力役出以供上者,乃其分也。”臣僚也都异口同声地说:“为王之民,执王之役,分也。”“分”,也叫“本分”。编户民的本分就是纳粮当差。“说与百姓每(们),各守本分,纳粮当差不要误了”。每月初一日皇帝下的《宣谕》就是这么教训老百姓的。


明白这种法权制度之下国民人身权利的性质,对于我们理解中国社会中的众多问题都有重要意义。


第二,与上述“人身权利”的性质相一致的,是关于国民财产权的法理。其核心是:普天之下一切财富在源头上都是属于帝王所有,而卑微的子民们能够拥有财产,全是出于圣德齐天的帝王之恩庇与赐福。所以“编户小民虽然占有一小块土地,甚至还可以进行买卖,但在观念上土地最高所有权一直属于皇帝,诚如唐代陆贽所说:‘土地,王者之所有;耕稼,农人之所为。’当编户小农人身还是被占有的时候,他们的土地占有权的意义是不会超过他们的人身的意义的。”3对于皇权之下国民财产权的这种性质,在唐代柳宗元代表长安县百姓呈给皇帝的一份奏表中表述得很清楚:


(陛下)盛德广大,玄化益被。加以休徵咸集,福应具臻,至于今岁,纷纶尤盛。风雨必顺,生长以时,五稼尽登,万方皆稔。……臣等得生于邦甸,幸遇圣明,身体发肤,尽归于圣育;衣服饮食,悉自于皇恩!


因为庶民拥有财产完全是他们有幸居身于“皇恩”之下的结果,所以那种不知恩养、不图以承担赋役而报答皇帝恩德者,乃是犯下了人神共愤的大罪;于是他的财产不仅丝毫不具备法律上的不可侵犯性,而且注定将不为其所有2——可见在国民个人财产所有权之上,还有着一重最终、也是最为神圣的所有者,这就是帝王。

    

明白了上面的道理,也就立刻可以知道为什么在中国传统法律制度中,根本不可能如罗马法对“所有权”的定义那样,强调所有者享有绝对的产权;更不可能如罗马法系那样以“财产法”为核心而建构起完整的私法体系、并使私法与公法相分立。而中国皇权制度此种法理派生出的,当然是迥异于西方的赋税制度。


顺便说一句,王毓铨先生曾担心因为“生活在今天的人不十分了解古代的生活和制度”而难以理解中国赋役制度的上述性质。然而如果我们不是有意无意地去忽视中国社会的基本现实,则这种隔膜其实并不存在。因为直到现在,中国广大农民所承担的赋役制度(以及其背后的农民身份和户籍制度)依然鲜明地留有“编户齐民”的特征;李昌平在他那篇引起国人强烈反响的哭诉信中所描述的当今情况是:


80%的农民亏本,农民不论种不种田都必须缴纳人头费、宅基费、自留地费,丧失劳动力的80岁的老爷爷老奶奶和刚刚出生的婴儿也一视同仁交几百元钱的人头负担。由于种田亏本,田无人种,负担只有往人头上加,有的村人头负担高过500多元/人。我经常碰到老人拉着我的手痛哭流泪盼早死,小孩跪到我面前要上学的悲伤场面。我除了失声痛哭外,无法表达我的心情。痛苦与无奈一切尽在哭泣中。


而因为身份制度和赋役制度性质并未根本改变,所以由此而衍生的从古至今无数悲剧,往往在形式细节上都十分相似,比如李昌平所说经常有老人“痛哭流涕盼早死”以求免除家人税役,这种万无出路的绝境其实早有先例——北宋英宗时财税官(三司使)韩绛就提到当时酷役制度之下的惨目例子:“东京民有父子二丁将为衙前役者,其父告其子曰:‘吾当求死,使汝免于冻馁’,遂自缢而死。”2


中西税赋制度的重大区别


对于中国皇权制度中赋税制度的基本性质,韩愈的名言也许是最为扼要的说明:


君者,出令者也;臣者,行君之令而致之民者也;民出粟米麻丝,作器皿,通财货,以事其上者也。君不出令,则失其所以为君;臣不行君之令而致之民,民不出粟米麻丝,作器皿,通货财,以事其上,则诛!


这话将赋役制度完全是皇权绝对统治其国民之工具的性质阐述得非常直白。而人民通常更是直接以“皇粮”、“官课”、“王役”等等名词,以直接以说明赋税体制对皇权及其官僚制度利益的完全从属——恰如百姓以“王法”、“官法”等名称来概括中国法律制度的属性5一样。由此可以使我们直觉地感到,这种将“以事其上”作为根本目的的赋税制度与宪政方向的赋税制度之根本不同。


对于这种不同,王毓铨先生曾具体说明:


什么是近代的税呢?


照政治经济学创始人亚当·斯密(Adam Smith)的说法,近代的(即他当时的)税的征收有几条基本原则,其中最重要的两条是:第一,每个国家的公民应该按照他在国家保护之下获得的收入,缴纳其一部分给政府,以支持政府;第二,每个人向国家缴纳的税额是一定的,但不是专断的。亚当·斯密列出的税征原则是属于近代资产阶级代议制国家的,纳税的人是那个政府的公民。拿这原则和古代封建中国的税收相较,便可发现两者不同。古代封建中国的编户民缴纳的税不一定是纳税的一部分,可能是他收入的多半部分甚至全部。其按照丁田(主要是田)所派征的物料,税额虽原有规定,但可随时改变,也可随时增加,“节年多寡不同,(州县)一如府帖应纳。”(海瑞:《淳安县政事》),“大要取给公家而止”(嘉靖《徽州府志·岁供》)。“事出朝廷,无奈之何!”(海瑞,同上)……古代中国的税不只是不一定的,而且是专断的。……近代的土地税不是役,而古代中国的封建田赋则是役,而且完全是役(王毅注:即民户因其对皇权的依附身份而必须承担的服事性劳役)。近代的土地税建立在土地私有制之上,古代封建中国没有土地私有制,所以不可能产生近代性质的土地税。而且近代国家纳税者是公民,法律上是平等自由的,而古代中国的差税缴纳者则是具有封建的人身依附关系而隶属于帝王的编户齐民。


联系上节所叙述的人身与财产权利的问题,则可以知道中国的赋税和劳役制度,仍然不过是皇权对其“子民”天然地具有无限统治威权的具体表现之一。所以,作为天命神授统治威权的具体化,帝王的制税权、制役权、增税权、甚至是恶税权等等,也就与“编户齐民”制度一样,是从每一个“子民”出生落地时开始就笼盖在他们头上的,而绝不可能如真正的财产私有制度中那样,仅是一种涤除了人身依附关系之后的财产所得税。

    

中西制税法理的上述根本不同,在经济制度形态上当然有着广泛深刻的表现。而近年顾銮斋先生从事的“中西中古税制比较研究”则对此做出了全面的分析,其中的一些结论如下:

  

一、税权归属。中西中古税权的归属存在重大差异。在中国,税权归于中央,并进而归属皇帝;在西方则归于某一权力集体,例如英国,这一权力集体先后经历了御前会议、贵族大会议、国会三种形式。随着中古社会政治、经济、文化的发展,税权问题在西方得到了比较理想的解决,逐渐形成了“先补偿,后供给”的原则,即在国王向纳税人提出征税要求的同时,纳税人据此也向国王提出包括政治权力、经济利益、司法审判等方面的要求……

  

二、税收理论。中西封建社会具有不同的税收理论。这些理论之所以不同,与帝王、国家、政府三者间不同的结合形式密切相关。在中国,皇帝、国家、政府三位一体,皇帝视国为家,视人为子,既代表政府,也代表国家。在西方,国王与政府虽结为一体,因而政府被称为国王的“私人政府”,但国家是分立的,国王代表了政府,却不能代表国家。所以,中国皇帝以中华大家庭家长的身份征税,对税款实施“强权征收”,并不征求纳税人的意见,当然更谈不上征得纳税人的同意。西方赋税理论具有深厚的历史基础。这种理论在其形成过程中曾受多种因素制约,其中最重要的是特定的私有制形态、罗马法和经院学说。按照这一理论,对封建税的征收乃是国王的特权,我们称为“特权征收”;对国税的征收则须以税款使用符合全国人民的利益为前提,即所谓“共同利益”。 


四、赋税收支。基于“家国一体”的建构模式,中国中古税收具有突出的强制性质,我们称之为强权收入。而由于西方中古社会没有形成强固的宗法制和“国、民王有”观念,且王权仅代表政府而难代表国家,西方税收在中古前期主要依靠特权取得收入,后期主要依靠协商取得收入,所以我们把前、后期分别称为特权收入和协议收入。强权收入是指政府主要通过国家强权和高压政策取得收入,它具有两个显著特点:一是随意性;二是专断性。特权收入是指依据封建特权取得收入,它也具有两方面特点,一是收入项目一般以传统或惯例作为依据;二是排它性、垄断性。协议收入是指国王通过与纳税人或纳税人代表组成的集体协商而获得收入,其特点是国王或政府在一定程度上尊重纳税人的财产所有权,取得收入的过程体现出一定的民主性。

    ……

七、中古税制与政体形式。中国由于在中古社会定型时期已经形成了财税专权体制,专制政体自始即获得了坚实的财政基础。在我们看来,财政专权和由这一专权形成的财政基础,是专制政体不断加强并于明清达到登峰造极的主要原因,也是中国中古社会长期延续的基本原因。在西方,由于某一权力集体特别是议会执掌税权,中古社会一直没有形成专制政体而主要采取等级君主制的形式。在传统社会向近代社会的转型中,由于英国议会牢固地控制着税权,王权虽有一定加强,政体形式却无实质性变化。


从中国皇权税制“强权收入”特性与欧洲“议会执掌税权”、“协商取得收入”的分野中,我们当然可以很强烈地感到两种税制以及他们后面的两种政治制度的巨大差别,以及这种差别在各自社会发展方向上完全不同的导向作用。

那么,为什么中国的“财税专权体制”成为了“专制政体的财政基础”呢?下面具体来看。


不难看出,在上引顾銮斋先生列举的中西税制一系列区别中,其中最为核心的是中国的制税权完全属于皇权这整个社会的全能统治者。陈登原先生曾总结战国时代田赋制度与以前的重要不同是:

   

征赋之权,操诸在上,贵族除差次名田以外,不得干预赋政。


这也是说制税权“操诸在上”的实现,是统一皇权制度得以建立的前提。

    

税权完全成为统一皇权的一个组成部分,这首先成就了中国皇权国家的异常强大,支撑并连通着这个庞大体系中的行政官僚、军队、统一完整的国家经济、深厚的文化等等各个领域的制度建构。但也同样是因为这一原因,所以与权力专制性如影随形的各种痼疾也就是不可避免的;这是因为:以高度强大而集中的国家权力(与行政、法律等权力完全一体)制税,则统治者可以轻而易举地为了自己的意志和利益而无限度地加重国民的赋役负担,而亿万国民则对此没有起码的异议权利和博弈能力——早如汉代晁错所说“急政虐赋,赋敛不时,朝令而暮改”,就概括了中国皇权之下赋税制度的这种基本性质。而因为是建立在这样的基础之上,所以后来历朝的赋税制度不论如何变化,但是上述最核心的要义却始终如一,比如唐长孺先生曾以魏晋时的“户调制”为例而指出中国皇权威势之下税役制度的特点:


这种例子说明调发乃是政府随意征求,没有定额,也没有一定的征求对象。《后汉书》卷九一《左雄传》顺帝初上疏陈事云:“乡官部吏,职斯禄薄,车马衣服,一出于民,廉者取足,贪者充家。特选横调,纷纷不绝。”说明地方官可以随便调发。


从赋税制度的法理来源说,这种“特选横调,纷纷不绝”的滥税和恶税现象,其路径是早早就由专制皇权对制税权的绝对垄断而铸就了的。


因为中国的赋役制度,实际上是具有无限威势的皇权及其高度发达的组织网络直接对每一编户民的人身管辖、以及在此基础之上的诛求和役使。而正是因为赋役的供求双方在力量对比上有如此的天壤之别,所以权势一方实现自己欲求过程中的阻力很小,相应需要付出的政治博弈成本极低,这就是中国皇权社会中对国民的经济压榨很容易就能够达到超限度、超规模程度的根本原因。对于这种超极限、超规模的诛求勒索可以达到何等严酷的程度,我们仅以北宋庆历年间,朝廷强迫百姓为河东路(今山西长城以南)边防缴纳粮草为例:


百姓每于边上纳米一斗,用钱三百文,而官支价钱三十,内二十折得朽恶下色茶;草价大约类此。遂致百姓贫困逃移,而州县例不申举。


百姓实际承担的此项贡赋,竟然是其名义额度的三十倍之多!而这种情况当然只是百姓负担奇重的众多原因之一,因为除了正税之外更有无数苛捐杂税,即“贪吏之诛求,赋敛之无名,其弊不可以尽举”,但即使仅仅以上述正税负担而言,其苛暴的程度无疑也是极其骇人听闻的。


我们知道,除了日益空泛化的仁政理想以及王朝最后的崩解之外,上述超规模、超强度的诛求趋向基本上没有任何制度上的障碍。在中国经济史和社会史中,对于赋役压榨之超强性的哀诉所以不计其数、举世熟知(比如杜甫的传世名句:“哀哀寡妇诛求尽,恸哭秋原何处村” ;“堂前扑枣任西邻,无食无儿一妇人。不为困穷宁为此,……已诉征求贫到骨”,等等),乃是因为这种超限度的诛求经常是赋役制度的常态;而所以“诛求”的对象总要遍及鳏寡孤独等极端弱势人群,也是因为这种万民必须与生俱来地对统治权力供奉劳役赋税的制度法理,是没有任何人可以逃避其统治的。

    

与此形成对比的是:如中国皇权社会那样对诛求对象和诛求数额的任意决定权,不论是在欧洲中世纪国王与自治城市的关系中,抑或在欧洲中世纪领主与广大农户的经济关系中,都是不可能的。因为在欧洲中世纪后期,通过与王室或领主间的协议并购买“特许状”, 越来越多城市获得了保证其免受封建势力勒索之苦的自治权;至于领主与农户经济关系的特点,马克思在《资本论》第三卷第四十七章《资本主义地租的产生》中有追溯性的说明:


我们假定为地主进行的徭役劳动原来是每周两天。这每周两天的徭役劳动因此会固定下来,成为一个不变量,而由习惯法或成文法在法律上规定下来。但是直接生产者自己支配的每周其余几天的生产效率,却是一个可变量。这个可变量必然随着他的经验的增多而得到发展,正如他所知道的新的需要,他的产品的市场的扩大,他对他这一部分劳动力的支配越来越有保证,都会刺激他去提到自己的劳动力的紧张程度;在这里,不要忘记,这种劳动力的使用决不限于农业,也包括农村家庭工业。因此,这里已经有了某种经济发展的可能性……

可见,由于有“习惯法”的制约,加之于农民头上的徭役负担很难是那种敲骨吸髓式的。所以通常的情况是:


每个维兰户一周乃至全年应出多少个工日,多少工作量;除劳役外,维兰或自由佃户还有其他什么交纳和义务,一般都有明确、详细的规定,它们通常载于管事帐簿和地租惯例簿中。……在许多庄园惯例簿里,特别对某种活计的一天工作量作出详细的规定。如果是挖沟,则规定一日应挖多长、多深、多宽;如果是打谷,则规定一日应打完多少捆庄稼;如果是收割或耕地,则规定应该完成多达面积。例如,打谷一日之数为2蒲式耳小麦或1夸脱燕麦,割草一日为6英亩,割谷则为半英亩等等,都已成为通常难以更改的惯例。

研究者还曾举出令人感叹例子并得出相关结论:

    

 萨塞克斯郡奇切斯特主教的一个庄园租税清册中就有这样的记载:“毕晓普颀托恩、诺顿和登顿的惯例佃农自带犁具履行两天帮工,这两天中,一天吃肉,另一天吃鱼,还有足够量的啤酒。犁队中凡使用自己耕牛的人可在领主家中用餐。所有承担割麦的人其午餐有汤、小麦面包、牛肉和奶酪;晚餐包括面包、奶酪和啤酒。次日他们将有汤、小麦面包、鱼、奶酪和啤酒。午餐时,面包不限量;早、晚餐每人限用一条面包。”(G·C·霍曼斯:《13世纪英国村民》,English Villagers Of 13th Century,哈佛1942年版,第261页)这张记录在案的帮工食谱清单,规定之具体和详细,实可令人瞠目,但也促人深思。这一事例以及以上诸事实都一致表明:领主和佃户双方都尽量不给对方的任意性留下余地,这对农奴的怠工是一种监督;但对领主随意加码、恣意盘剥无疑也是一种限制。


尤其是到了中世纪的后期,情况更出现了具有普遍意义的重要变化:

    

13世纪末,欧洲农民的社会环境,特别是在意大利、法国和佛兰德,在人身和财产权利方面已经不象人们普遍想象的那样恶劣。许多农奴,以前按领主的意愿随便被征税,此时也上升到维兰的地位,于是他们的义务靠习惯法确定,领主不能再任意改变税额和强征税;至于自由维兰,他们实际上成为租地的租佃农民。……不仅人身的奴役极大地衰落了,而且对昔日繁杂的“贡赋”也有了限制,其中最为苛刻的项目被取消了。地方庄园的税收可能还是有些令人难以忍受,但是征税的种类和征收方式的固定化对于防止滥用征税权提供了某些保证。很显然,13世纪末的许多农民同前一代的农奴相比,处境已大不相同。按照一些历史学家的看法,包括赋税制度这一变革在内的13世纪以后社会走向的意义,“甚至比文艺复兴或宗教改革运动更为重要,因为它比这两场运动更深刻地改变了欧洲的经济环境和社会结构。”


中国皇权统治之下的编户齐民制度及其相应的赋役制度,因其与欧洲的税制、税理的巨大不同,不论对于中国的农村经济抑或是对于城市经济的方向,都有着决定性的影响。举例来说,以往人们往往对于中国古代农民广泛参与集镇市场经济给予积极评价,认为它推动了农产品的商品化和国内市场的形成;但是如果我们看到他们参与市场经济背后的动因,则可能就会有相反的看法。因为在中国,广大农民到集镇和城市去出卖自己的农副产品,其经常性目的不是为了改善自己的生活、更不是为了扩大再生产,而往往是为了交纳统治权力横加在头上越来越沉重的赋税、偿还窘迫境遇中的借贷等等;因此他们被迫而进入城市和市场的结果,非但不可能促使其经济力量的积累壮大,相反却是使之更深地陷入一贫如洗的地位。


说明中国农民大多是在此种窘境中进入市场、而进入市场又导致他们地位进一步弱势化的例证,真是不计其数,早如《汉书》中即说:农民们为天灾和赋役所迫,只能以低于所值一半的价钱而出售自己的东西。以后历代更是如此,如唐代白居易记农民是为了将农产品“折色”为货币以供纳税之需,所以不得不到市场上以低价出售自己的所有:


私家无钱炉,平地无铜山;胡为夏秋税,岁岁输铜钱?钱力日以重,农力日以殚。贱粜粟与麦,贱贸丝与绵。岁暮衣食尽,焉得无饥寒!


同样深痛的描述则如聂夷中《伤田家》:


二月卖新丝,五月粜新谷;医得眼前疮,剜却心头肉。


又比如据宋代苏轼记述,即使是东南地区最为富庶的吴郡,其地农民也是为缴纳赋税,才忍痛到市场上以极低的价格出卖自己用血泪换来的粮食,结果连第二年最简单的再生产也无法维持:

    

霜风来时雨如泻,杷头出菌镰生衣;眼枯泪尽雨不尽,忍见黄穗卧青泥。茅苫一月隆上宿,天晴获稻随车归。汗流肩赪载入市,价贱乞与如糠粞。卖牛纳税拆屋炊,虑浅不及明年饥。


研究者也指出,两宋时期的农民正是由于进入市场而受到进一步的损害:


农民出卖粮食,在两宋时期已成为普遍现象。李觏说农民“小则具服器,大则营婚丧,公有赋役之令,私有称贷之责,故一谷始熟,腰镰未解而日输于市焉,粜者既多。”……此类买卖活动大多数不是经商赢利性质,多是由于生产和生活的急需而被迫贱粜贵籴。


所以这种进入市场的机制,与英国中世纪后期的农民随着自己经济力量的增强而进入市场、并且使“农民市场”与“市民市场”相互促进的趋向形成了鲜明非对比,英国当时的情况是:


其一,倘若不是由于广大农村劳动者首先提高了农业劳动生产率,为城市提供稳定的粮食和农副产品,城市手工业就失去了基本生存条件,另外也根本不可能使相当大一部分劳动力从农业和农村中分离出来到城市去从事工商业为主的活动。其二,农村不仅是城市手工业生产、生活资料的供应地,同时是手工业商品的主要销售对象。正因为英国城市手工业直接依靠农村生产者提供商品(而后者也却是靠得住),所以才不象中国城市手工业那样基本被封建官府所控制,所以才有那样相对独立的城市特权和比较稳定的“市民市场”。


而中英农民进入市场的机理所以有着如此的不同,究其根源,不同的赋税制度性质和不同的征税强度,是一个重要的决定因素。


总之,在以往的学术视野中,中国皇权政体下赋税制度的性质与中国的制度文化的演进方向,这两者之间的关系没有受到应有的重视,但实际上,其意义至为重要。若是以西方宪政制度得以建立的前提作为对比,这种重要性则尤为明显。以十三世纪以后英国平民及其代议机构对制税权和对王室财政监督权的掌握为例,这些权利获得过程的本质,其实就是“宪政原则”的确立:


王权除由议会许可外无权征税这一根本原则,……应当从大宪章中去寻找,……1689年的“权利法案”宣布:“为了王权的支出,未得议会许可,僭称具有特权,而在比议会所允许或将要允许的时期更长的时期内,或用与议会所允许或将要允许的方法不同的方法,去征收金钱,概属违法。”


为了维护这种制税权和监督权,不仅由下院委员会刊行了诸如《臣民反对僭窃课税权力的自由》(1641年)等文告,以阻绝王权对平民制税权的僭窃,而且使平民代表对制税权的掌握完全法治化:


从十三世纪末起,平民代表们就被召唤到议会来,筹商应由英国的平民们给与国王什么样的补助金。贵族和僧侣们自己分别给与补助金;但当平民代表们给与的补助金变成更加重要,而它们在政治上也变得更加强大的时候,他们就和贵族们联合起来共同给与;在1407年亨利四世的一个命令中说,补助金是由“平民代表们给与并由贵族们同意的”,可见,上院贵族们总是承认,财政事项的创制权是操在平民代表们手中。……由此可见,赋税的征收,供应的给予和指拨,以及开支的授权,其权均在下院,……用厄尔斯金·梅依爵士的有名的话来说:“王权要求金钱,下院给予金钱,而上院同意这种给予:但下院除非由王权请求,否则并不投票给予金钱;他们也不课征或增加赋税,除非王权通过它的宪法上的顾问们宣布,这种赋税对于公共业务是必要的。”


现在我国也有研究者从欧洲财政史、政治交易费用的高低之别等角度,来考察“为什么有些国家率先发展出了代议制和宪政体制而另外一些国家在宪政体制上一直是举步维艰”,所举出的历史上一些关键转折之处值得留意:


在英格兰,传统的国家收入主要来源于王室的土地、对土地所征收的税收、司法方面的收费收入等。但是,这些收入不能满足国家的支出需求,尤其是战争所导致的支出需求。所以,爱德华一世(Edward I)开始对贸易和可以移动的财产征税。……但是,由于这些新税收的纳税人可以非常容易地抵制国家的征税活动,所以,为了获得这些新的税收收入,国家必须付出某种政治代价来换取纳税人的合作。这种政治代价就是国家必须建立代议制机构来和纳税人进行讨价还价。


正是因为税赋的供求双方具有这样的博弈传统、并逐渐建立起了越来越制度化的博弈机制,所以:


在税收国家中,宪政体制存在某种产生的基础。因为,在税收国家中,国家采用的是一种市场型的收入生产模式,国家的收入汲取需要纳税人的合作,国家在收入生产中面临的政治性交易费用是比较高的,因此,为了降低生产的交易费用,国家就会有压力将纳税人的“声音”包括进税收政策的形成的过程中。但是,如果国家可以以很低的管理性交易费用来测量财富和收入的话,国家考虑纳税人的声音的动机就会比较小。


显而易见,能够与宪政制度得以产生的这种机理形成最鲜明对比的,恰恰是中国皇权政体之下的赋役制度及其“强权收入”的性质——杜甫的诗句“哀哀寡妇诛求尽,恸哭秋原何处村”虽然只有短短的十几个字,但已经非常直接地印证了这种赋役制度的两个基本的性质:第一,它是以泰山压顶之势威临于无数编户民头上的,因此可以轻而易举地实现“诛求尽”,而根本不会因产生较大的政治博弈成本而使恶税制度受到稍微有效的阻遏;第二,诛求对象的极端弱势化,使他们在倾家荡产之际也只能作为分散的个体而“恸哭秋原”(在远离权力源头、远离决策和信息中心的地方哭泣),除此之外则没有任何稍微有效的诉求方式和反制能力。所以他们的意愿也就万难被“包括进税收政策的形成的过程中”,当然更完全不可能以此为起点而建立起那种讨价还价的代议制政治机构、以及支撑此类机构运行和发展的宪政法理。


中国皇权统治下赋税制度运行的三大定律


在上一节中,我们简要指出了中国皇权统治之下赋税制度的基本法理及其与宪政税制和税理的区别。由于中国传统社会的税制和税理是建立在这样一种制度基础之上,所以我们不难明白中国皇权专制性的一系列特点,都必然要在赋役制度中得到最直接的反映。比如庞大权力集团(从皇室到官吏和儒生阶层)除了享有多种免除赋役的特权之外,还可以很容易地将自己的赋役负担转嫁到弱势群体头上;再比如皇室财政系统(内府制度)对国家公共财政系统经常性的侵渔鲸吞等等,就都是制度之下必有的刺目现象。后来胡适曾经叙述过自己的一段经历和久久不能释怀的感受:


我南行时在火车上遇着的一位奇特的朋友。这人就是国联派来卫生专家史丹巴(Stamper)先生,……他在中国十二个月,走遍十六个省份,北到宁夏,南到云南,到处创设卫生机关。……在平浦的火车里,史丹巴先生和我谈了许多话,其中有一段我最不能忘记的。他说:“先生,中国有一个最大的危险,有一件最不公道的罪恶,是全世界文明国家所决不容许的。中国整个政府的负担,无论是中央或地方政府,全都负担在那绝大多数的贫苦农民的肩背上;而有资产的阶级差不多全没有纳税的负担。越有钱,越可以不纳税;越没钱,纳税越重。这是全世界没有的绝大不公平。这样的国家是时时刻刻可以崩溃的。”8

这种全世界文明国家所决不容许“绝大不公平”、这种整个国家“最大的危险”当然有其形成的制度渊源,所以早如元代马端临就将中国赋役史的发展脉络总结为:“三代而上,天下非天子之所得私也”;而秦始皇创制后的局面却是“始以天下奉一人矣!”


除了这些最显著的特征之外,如果再做些稍详细的分析,则更可以概括出中国皇权统治之下赋税制度实施运行过程中的几个基本定律:


第一,随皇权制度之下一个又一个王朝周期性的始末兴亡变化,赋税制度必然相应地一次又一次从轻徭薄赋、与民休息,转向诛求无度,直到最后因“民力殚残”而重蹈王朝崩解的覆辙。


皇权既然以天下四海为自己的私产、以国民为“出粟米麻丝,作器皿通财货以事其上者”,那么竭天下之财以厌一己之私就是这种权力制度与生俱来的本性、并在统一的皇权国家建立伊始(秦始皇时代)就充分显露了出来,即班固所总结的:“竭天下之资财以奉其政,犹未足以澹其欲也。”而满足这种本性的需求,也就构成了历代皇权赋税制度基本的内在目的;由此亦使“政治·财政”一体的盛极而衰模式,不仅成为历代皇权无法逃脱的宿命,而且更是亿万国民不尽灾难的渊薮,即如汉代的政治家就已经真切描述过的王朝后期社会景象:


末世之政,田渔重税,关市急征,泽梁毕禁,网罟无所布,耒耜无所设。民力竭于徭役,财用殚于会赋。居者无食,行者无粮,老者不养,死者不葬。赘妻鬻子,以给上求,犹弗能赡。


中国历史上秦、隋、唐、宋、明等王朝衰亡的典型过程,总是重复着政治窳坏与民力竭于赋役科敛这两者同步一体的恶变;而且越是到了王朝政治发展的中后期,由于统治者的穷奢极欲、官吏阶层的膨胀、统治集团内部矛盾激化导致战乱等等周期性原因的出现和相应的财政日益窘迫,于是对百姓的赋敛也就越加横暴无忌,直至将国民经济和小民生息的基础彻底摧垮,并最直接地导致了陈胜、吴广以后千百次的民间暴动,从而形成了中国皇权制度史上王朝更迭的基本模式,即如宋代秦观《论盗贼》中所总结的:“古之盗之所以兴,皆由于仍岁水旱,赋敛横出,徭役数发,故愚民为盗,弄兵于山海险阻之间,以为假息之计。”


但是另一方面,前朝“民力屈,财力竭,因之以凶年,寇盗并起”,“海内愁怨,遂用溃畔”等等灾难,又不能不给后来的统治者以深刻的教训,于是从汉代初年开始,通过轻徭薄赋而让备受掳掠的百姓休养生息、以保证君权国家编户制度得以维系和国家长治久安,就成为了赋税制度的另一个侧面而与横征暴敛相反相承。于是我们看到,不仅在王朝建立伊始,统治者常常要靠实施轻徭薄赋的政策以使经济得以恢复(著名的例子比如汉初的“什五而税一”;隋初的建“输籍之法”以减轻赋税,并使得编户人口和朝廷力量大增;宋初的严法令以轻赋,等等),而且这种对“民力竭于徭役”之覆鼎惨祸的怵惕警惧,也是唯一可以对酷恶的赋役制度稍加制衡的“合法”理由。


由此也不难知道:与西方赋役制度中的博弈双方(国民及其代议机构与王权或国家权力之间)和博弈焦点有着很大的不同,在中国的赋役制度中,一代又一代不断重复着的博弈,只可能存在于统治者无尽的贪欲与赐予子民一时喘息的相对轻徭薄赋这样两者之间;而这种博弈的基点,也就决定了其结果必然总是:随着皇权专制性在王朝盛衰周期运行基础上的日趋强化,赋税制度的趋向越来越转向诛求无度,直到最后重蹈秦始皇以来“急政虐赋”而导致促使王朝崩溃的覆辙。也正因为这是皇权制度基本性质所规定的一种深层规律,所以人们很早就意识到:历代王朝由政治窳坏向土崩瓦解的沉沦过程,都必然是与恶税制度的启动乃至变本加厉互为表里。


除了世人熟知的秦、汉、隋等朝皇权建立和巩固以后对百姓的诛求即迅疾增长之外,我们再举北宋赵匡胤立国后轻赋政策的转瞬即逝为例。其实即使是在纸面上,这一政策存在的时间也很短,即如当时人所说:


太祖皇帝垂裕后人,以爱惜民力为本。熙宁(宋神宗年号,公元1068—1077年)以来,用事者始取太祖约束,一切纷更之。诸路上供岁额,增于祥符(即宋真宗年号“大中祥符”,公元1008—1016年)一倍。崇宁(宋徽宗年号,公元1102—1106年)重修上供格,颁之天下,率增至十数倍。……州县无以供,则豪夺于民,于是取之斛面、折变、科敷、抑配、赃罚,而民困极矣!


可见从北宋初至徽宗初年的这大约140年间,仅仅是上供“正额”一项,百姓头上的负担就增长了十多倍,平均每十年上涨一倍(还不算名目和税额更快激增的杂税)!


因为赋税的这种成倍、甚至是数十倍的增长,总是与王朝的政治周期相互吻合,而且通常是从王朝的中期开始凸显,所以我们将这种定势称之为“王朝中期赋税暴增律” 。


第二,百姓承担的赋役捐税的名目和数量,随着庞大官吏机构网络自上向下的层层蔓生扩展而无限递增,我们称之为“赋税徭役随官吏网络扩展而激增律”。

中国赋税制度中这一定律的产生,当然与中国皇权制度的政治结构有着直接的关系。因为这种政治构架的突出特点,在于它承担的是以一种全能性的功能而实现统治,也就是说,皇权及其下属机构既是行政者、也是立法者和执法者,同时也是制税权的源头和征税权的代表。宋代王安石评述朝廷财政长官的职责时曾说:“聚天下之众者莫如财,治天下之财者莫如法,守天下之法者莫如吏。……法之不善者,汝得以议而更,吏之不良者,汝得以察而去。”由此可见各级衙署所体现的,依然是皇权对于立法、司法、治吏、制税等众多权力的总揽并包。又比如宋代的司税制度:“商税,凡州县皆置务,关镇亦或有之,大则专置官监临,小则令、佐兼领,诸州仍令都监、监押同掌。”可见在大多数的州县,司税权是与其他统治权力(行政权、执法权、教化权、宗教管辖权等等)完全合一的。这就是后来康有为所说:在中国政体之中,“兵、刑、赋税、教养,合责于一人。”


在这种权力体制中,任何个别的官员都可以成为整个皇权和官僚制度的代表;同样,任何个别的官员又常常不受限制地体现着全方位、多功能的统治威权,于是各级官吏也就都可以利用这种高度统一的权力结构,天然地享有制税权和司税权。结果就是赋税徭役的名目和额度随着官吏网络的延伸、官吏人数的膨胀而层层叠加,漫无际极。对于这种规律,王亚南先生曾根据历代史实而加以总结:


从上面的史实,我们知道中国农民困苦的基因,与其说出由于正规租赋课担太重,毋宁说出由于额外的,不能预测到的苛索过多繁多。他们不像欧洲中世农奴,只有一个“顶头上司”的领主或庄主,直接对他们行使剥削;……(他们)所在社会一切大小官僚封建的头目,乃至与他们夤缘为奸的商业者高利贷者,都能找到机会和借口,个别的或联合的予他们以社会经济的损害。


这种情况的著名例子,比如中唐杨炎实施税制改革时面临的局面就是:“吏因其苛,蚕食于人。……故课免于上,而赋赠于下。”至唐代后期的武宗时代,皇帝依然不得不承认地方官员在法定税目和税额之外的滥税,造成了百姓的日益贫困25。再比如宋代税法中明确规定,对于一切过往商货,只要是官府认为需要的,就可以无偿截留十分之一,名之曰“抽税”,这当然是“官府即法理(包括税法税则)”的典型表现。所以在这样的法理和制度之下,对赋役名目和额度的“定制”就完全是一句空话,而必然的结果只能是权力制度网络中的每一级官吏,都可以非常容易地增加赋役的名目和数额,以满足自己无穷的私欲。


我们从北宋司马光的叙述中,可以看出编户齐民制度底层的广大农民生活之极端困苦,尤其是在各级官吏竭力以增加赋税而满足上层权力需求的定势之下,农民命运的雪上加霜:


四民之中,惟农最苦,农夫寒耕熟耘,沾体涂足,戴星而作,戴星而息。……其勤极矣,而又水旱、霜雹、蝗蜮间为之灾。幸而收成,则公私之债,交争互夺,谷未离场、帛未下机,已非己有矣。农夫蚕妇,所食者糠籺而不足,所衣者绨褐而不完,直以世服田亩,不知舍此之外有何可生之路耳……


又况聚敛之臣,于租税之外,巧取百端,以邀功赏——“青苗”则强散重敛,给陈纳新;“免役”则刻剥穷民,收养浮食;“保甲”则劳于非业之作;“保马”则困于无益之费;可不念哉!


显而易见,对于百姓来说,最大的苦难就来自这种赋予了官吏们可以恣意“于租税之外,巧取百端以邀功赏”之权力制度。另外,司马光这些针对王安石税制改革之弊端的批评也说明:在层层官吏都可以代表皇权而享有自由制税权和滥税权的制度中,任何初衷良好的财政改革不仅不能如设计者所希望的那样革除弊政,而且都只能归于失败。


各级官吏的贪婪,自上而下地极大加剧了皇权税制横征暴敛的凶恶程度,对此北宋苏辙有一个形象的描写:


民自近岁,皆苦于重敛,……民有破荡家产,父子流离,衣食不继,有死而不可得者。……近年贪刻之吏,习已成风。上有毫发之意,则下有丘山之取;上有滂沛之泽,则下有涓滴之施。


而对于皇权的制度网络是如何鼓励、甚至是迫使各级官吏“与民为仇”的深层原因,南宋杨万里在其行政学著作《民政》中则有深痛的分析:


臣闻:民者,国之命而吏之仇也;吏者,君之喜而国之忧也。天下之所以存亡,国祚之所以长短,出于此而已矣。且吏何恶于民而仇之也?非仇民也,不仇民,则大者无功,而其次有罪——罪驱之于后,功啖之于前,虽欲不与民为仇,不可得也!……朝廷将额外而取一金,以问于其土之守臣,必曰:“可也。”民曰:“不可”,不以闻矣。不惟不以闻,从而欺其上曰:“民皆乐输”;又从而矜其功曰:“不扰而集。”上赋其民以一,则吏因以赋其十;上赋其民以十,则吏因以赋其百。朝廷喜其办,而不知有破家鬻子之民;赏其功,而不知有愿食吏肉之民!


这些论述的意义,首先在于说明了导致百姓“破家鬻子”的最终根源,其实是那个造成各级官吏“不仇民,则大者无功而其次有罪”的皇权威势;其次则说明了与这种威势的结果,必然是行政官吏层层加派的增税制度(“上赋其民以一,则吏因以赋其十;上赋其民以十,则吏因以赋其百”)。


能够印证上述规律的事例不胜枚举,比如南宋中期以后,皇帝屡屡冠冕堂皇地颁布的减免税赋的诏令;但是对于这类政令,各地的官吏们不仅丝毫不必理睬,反而倒行逆施地发明出五花八门的办法,用以增设赋税的名目、私立征税的关卡,于是商税的征收不仅对于商贩、而且对于一切平民来说,都成了赤裸裸的抢劫:


当是时,虽宽大之旨屡颁、关市之征迭放,而贪吏并缘,苛取百出,私立税场,算及缗钱、斗米、束薪、菜茹之属。擅用稽察措置、添置专栏收验。虚市有税,空舟有税,以食米为酒米,以衣服为布帛,皆有税。遇士夫行李,则搜囊发箧,目以兴贩。甚者贫民贸易琐细于村落,指为漏税,辄加以罪。空身行旅,亦白取百金;方纡路避之,则栏截叫呼;或有货物,则抽分给赏,断罪倍输,倒囊而归矣。闻者咨嗟,指为“大小法场”,与斯民相刃相劘,不啻仇敌,而其弊有不可胜言矣!


这里,不仅是赋税制度成了直接屠戮百姓的“法场”已经足以令人惊诧不已,而且“贪吏并缘,苛取百出”这种机制所显露出来的,更是层层蔓生的专制权力结构必定导致无穷税弊(“其弊犹不可胜言”)这样一种铁律。


第三,非法加征的税额和税目不断合法化,成为了赋役制度沿革发展的基本走势;并由此而在这个重要的领域,保证了皇权不断专制化的趋向得到了合法化的确认。因为早如唐代政治家陆贽、南宋杨万里、李心传等许多人都曾痛心疾首地揭示了这一规律,所以我们称之为“陆贽·杨万里定律”。


上文指出,编户齐民头上的赋役负担,是随着皇权专制性在王朝中期以后的必然膨胀、以及官吏阶层自上而下的蔓生扩展而不断激增的。通过这样的势态,“不断加征赋役”也就具有了涵盖了皇权社会整个时间和空间序列的趋势。不过,如果加征赋役仅仅是权势者一种非制度化的欲求,那么其效用就终归是很有限的,那么此种有限性是通过什么方式得以被完全压倒的呢?我们看到,其方式就是“非法加征赋役不断合法化” 的过程。


非常容易理解,正是因为中国皇权统治下的赋役所要支撑的,是一个体系庞大、功能高度完备发达的权力和行政制度,所以在上述两大加赋律的驱使下,它可以不断发明出无数的名目以作为加征赋役的理由。于是我们就看到:各种非法名目下苛捐杂税、征派劳役的日增一日,成为了专制权力制度延续生命的基本动能。然而百姓赋役负担的无限增加、各级官吏横索之下的苛捐杂税超越国家正税而成为税种和税额的主要部分(即后来顾炎武概括的“薄于正赋而厚于杂赋”),这一趋势对于王朝的长治久安来说,当然是一个巨大的威胁。于是出于维护制度安全的需要,王朝中具有改革眼光和能力的政治家则力图以归并赋役种类、简化征收过程为内容而建立新的赋役体制。新的赋役体制一方面不能不承认权力阶层的既得利益、不能不对已成事实的加征加派给予合法的地位;另一方面则希望以“并赋简征”的办法来限制加征加派的无限膨胀。于是每一次的赋役改革,就成了对以往加征加派合法性的事实上追认;而其一时的并赋简征,又成为了下一轮加征加派的起点。如此一来就形成了这样的定势:改革并减之后的赋税体制,总是要包涵以往非法加征的税种和税额;而并赋简征的新税制最终还是不能阻挡统治权力加征加派的趋势及其积弊的日甚一日,于是又要酝酿下一次的并赋简征的财政改革。


以“租庸调制”改为“两税制”为例,这次著名改革的重要起因,就是在租庸调制时代五花八门的加征加派已经实在无法遏制:


建中元年八月,宰相杨炎上疏奏曰:“科敛之名凡数百,废者不削、重者不去,新旧仍积,不知其涯。百姓受命而供之,旬输月送,无有休息。”


苛捐杂税多达数百种,可见其对制度安全的威胁之大、以及改制的迫在眉睫。然而改行“两税制”以后不久,非法加征却不仅卷土重来,而且在发明出五花八门的加征借口以欺世盗名上,尤其更上层楼34。所以陆贽《论“两税”七弊》中指出:

    

大历中,非法赋敛,“急备”、“供军”、“宣索”、“进奉”之类,既并入“两税”矣,今于“两税”之外,非法之事,又复并存,此则人益困穷。


尤其需要注意的是,税制改革之初曾经三令五申的“两税”之外不得再妄自加派的法令,很快就成了一纸空文,白居易《秦中吟十首》之二《重赋》中就详细描写了这种情况:


厚地植桑麻,所要济生民。生民理布帛,所求活一身。身外充征赋,上以奉君亲。国家定“两税”,本意在忧人。厥初防其淫,明敕内外臣:“税外加一物,皆以枉法论。”奈何岁月久,贪吏得因循;浚我以求宠,敛索无冬春。置绢未成疋,缲丝未盈斤;里胥迫我纳,不许暂逡巡。岁暮天地闭,阴风生破村。夜深烟火尽,霰雪百纷纷。幼者形不蔽,老者体无温;悲端与寒气,并入鼻中辛。昨日输残税,因窥官库门:缯帛如山积,丝絮似云屯。号为羡馀物,随月献至尊。夺我身上暖,买尔眼前恩。进入琼林库,岁久化为尘!


令人惊叹的是:杨炎“两税制”的实施始于唐德宗建中元年(公元780年),而据白居易《秦中吟十首·序》中自述,他的这组诗写于“贞元、元和之际”(公元804年前后),也就是说前距“两税制”的启动不过短短的二十几年,可是“税外加一物,皆以枉法论”的法令已经是恍如隔世了!况且官员们除了如白居易所描写的那样以巨额的进奉取悦皇权、钻营升迁之外,他们更直接从各种名目的加征加派中攫取巨大的私利,比如李翱奏称:施行“两税”之后,各地节度使又假借向朝廷“进献”之名加派赋税,其所得之中只有三分之一用来应付“进献”、而三分之二都装进了这些地方大员的私囊,于是使得“(百姓)父子、夫妇不能相养。”


从这里,我们也可以顺便了解到传统社会中许多初衷在于除弊利民的财政改革和政治改革,其实施的结果反倒南辕北辙的原因:正是因为在这种政治构架中,专制权力之利欲的恶膨胀最终是无法抑制的,所以历代一切改革方案中良好的设计(比如“两税制”方案中规定:每一项税额在征收之前都要经中央财政计算审核其是否合理、国家财政的支出额度要根据以往财政收入的额度而核准,等等38),都注定将成为泡影。这种定势之下,人们也就只能越来越放弃对改革的希望,转而幻想以“复旧”的方式回复到权力专制性尚未充分膨胀时代的境遇中。例如白居易列举实施“两税制”的种种弊端以后,满心希望能够重新实行贞观年间的“租庸调”制度:


贱粜粟与麦,贱贸丝与棉。岁暮衣食尽,焉得无饥寒?吾闻国之初,有制垂不刊:佣必算丁口,租必计桑田;不求土所无,不强人所难;量入以为出,上足下亦安。兵兴一变法,兵息遂不还。使我农桑人,憔悴畎亩间。谁能革此弊?待君秉利权:复彼租佣法,令如贞观年。


政治哲学和经济理念的这种幼稚性,当然也是中国皇权“制度创造”的重要结果之一。


由于上述制度机制的延续和发展,所以至宋代的数次税制改革,更是在将以往的非法加征变为了合法税种的同时,又开启了种种新的非法加征税目。于是经过这样多次改革之后,百姓头上每项税役的征收额度已经是其承受能力的十倍以上,即李心传总结的:

    

予尝谓之:唐之庸钱,杨炎已均入“二税”,而后世差役,复不免焉,是力役之征,已取其二也;本朝王安石,令民输钱以免役,而绍兴以后,所谓耆户长、保正,催钱复不给焉,是取其三也;合丁钱而论之,力役之征,盖取其四矣;设有一边事,则免夫之令又不得免焉,是取其五也。孟子曰:“有布缕之征,有谷米之征,有力役之征。用其一,缓其二。用其二而民有殍,用其三父子离。”今布缕之征,有“折税”、有“和预”,四川路有“给赏”,而东南有“丁绢”,是布缕之征三也。谷米之征有“税米”、有“义仓”、有“和籴”,而“斗面”、“加耗”之输不与焉,是谷粟之征三也。通力役之征而输之,盖用其十矣,民力安得不困乎!


杨万里也曾痛陈改革税制最终反而促进了加征加派的事实,将他的奏札译成今天容易理解的现代汉语,其意思是这样的:


百姓以缴纳货币来代替以往要对衙门承担的劳役,这是本朝王安石推行“免役制”改革的原则;但是原来的劳役额度是根据该民户占用田亩的数目确定的,所以“免役钱”最初的数量因为与该户土地的数额相挂钩而终归有限。但是当“免役”税推行以后,它很快就脱离了与民户土地数量的关联而成为了单独的税种,所以在这个税种的名义之下而巧立的加征加派也就没有了限制,于是到现在,每年在这个税种上的加征,比当初立项之时的税额就不知增加了多少倍。


又比如朝廷在常设税目之外,加征了佐助执行临时任务之军旅的特别税,因为此军旅的统帅是由“经制使”担任,所以该项特别税就被称为“经制钱”。可是到后来,此军旅的编制已经撤消了,但是“经制钱”却并入了法定常设税种之中,成了百姓永久的负担。“总制钱”这个税种的设立也是如此:到如今,虽然“总制军”的建制早已撤消了,但是“总制钱”这项原本的特别税,反倒成了朝廷法定的常设税种之一而强迫百姓永远地缴纳下去。


再加上制定这些税种之初,百姓负担的税额只是粟若干斛、帛若干匹而已;但是沿革至今,其征收额度已经是:粟一倍于当初、帛几倍于当初了。除此之外,又生出“月樁”、“板帐”等等名目繁多的杂税,于是今天百姓的负担,已经不知道是本朝初期的多少倍,更不知道是汉唐时的多少倍了。况且这里举出的,仅是我所知道的东南地区的情况,至于我所不知道的蜀地赋税中各种无名税种之繁多,就更是无法列举的了。


我们知道,以各种临时性政举的名目加派新税,而该项政举裁撤以后,相应的税种却固化了下来,这种情况早在唐代中期就已经十分突出的,即如上引白居易《赠友》中所说:“兵兴一变(税)法,兵息遂不还”;而至宋代,这种方法更成了增加聚敛的不二法门,比较著名的例子比如:由于岳飞帅部进剿洞庭湖杨么造反军所需军费浩大,所以朝廷下令由户部加派赋税以为供给,但是当杨么被剿灭而岳飞军也撤离湖南之后,此项加派却依然征收不辍,致使“百姓狼顾,熟保其生!”。


再比如,“折帛”这项加派税目的设立,本是因为兵事频繁而导致军需纺织品价格暴增之后,而朝廷无力支应这项巨额花费,只好硬是生出“折帛”这加税名目以作弥补。但是当后来绢帛的市价早已大跌之后,这项加征并不取消,于是以“折帛”名义而搜刮来的资财如果真的用来购置绢帛,那么购买力已经是实际所需的三倍以上了。再者,当初全年只是加征一次“夏税折帛”(即作为夏税的附加税征收),但是到了后来,又在“和买”税的税目之下加上了“和买折帛”。这样一来,不仅征收了双倍的“折帛”税;而且“和买”本来就已经是一项毫无道理的加征税目,现在非但不予撤销,反而在此加征税目下面又孽生出一项“其事无名,其取无义”的新税目——可见赋税加派的漫涨无际已经到了何种严重的程度。


宋代加派赋税的这种恶性膨胀趋势直接导致了王朝中后期的深刻危机;并且由于皇权社会的制税法理延续,直到明代仍然是经常沿用此法而增设新的税种。所以,如果通观历代赋税史就不难看到,正是通过上述不断地将加征加派、苛捐杂税归并入常设税制的方式和过程,皇权对编户齐民横征暴敛的日甚一日,才具备了制度化的强劲动力和“合法化”的必要程序,从而形成了一种根深蒂固的体制特征。


还应该特别提及的是,至今我们还可以看到,不少评论者对历代税制改革中将“力役”折变为货币税的举措(如宋代的“免役法”、明代“一条鞭法”等)往往给予很高的评价,认为此举有助于使劳动者从人身控制型的劳役关系中解放出来;尤其是在“商品经济”有较大发展的环境下,更促进了劳动雇用关系等等具有近代意义的生产方式之形成。


然而实际上,如果人们注意到中国传统社会中一切税制改革,其结果都只能是在专制皇权网络所构筑的制度平台上呈现出来、因而万难逃脱统治者以滥税牟私的铁律,那么评价就可能有很大的不同,比如北宋仁宗时就曾大行过百姓出资、官府出面,顾人承揽原来由百姓轮流承应的劳役,这项赋税改革遂被称为“免役”、以其名义集纳到官府的钱称为“免役钱”。但是其施行的结果,却依旧是借此类改革税制而新生出一项盘剥百姓的名目,所以元代马端临就总结说:

时有王逵者,唯荆湖转运使,率民输钱免役,得缗钱三十万,进为羡馀,蒙奖诏。由是他路竞为掊克,欲以市恩,民至破产不能偿所负。……按,“役钱”之说,始于此,以“免役”诱民而取其钱;及得钱,则以给他用,而役如故,其弊由来久矣!


可见,这类在七百年前就早已被有见识的制度学家完全识破的障眼法,如果在今天反倒博得长久的喝彩,那就真应该让人汗颜了。

    

而因为同样的道理,明代以后的任何税制改革,也依然根本无法遏制专制政体必然导致的“恶税化”趋势——比如改行“一条鞭”税制时,以往官府通过里甲制度而摊派在百姓头上的各种徭役,本来已经统统折换成货币税额而计入了“正赋”,但是这之后不久,衙门就又生出岁节礼金、招待过往官吏、迎接到任新官等等五花八门的额外花费,以在正赋之外广立加征加派的税目。所以“一条鞭”正税之外这种泛滥无边的加派,就成了当时百姓无穷苦难中的第一“大苦”。


所以如果通观历代赋税史就不难看到,正是通过这种不断地将加征加派、苛捐杂税归并入常设税制的方式和过程,皇权对国民横征暴敛的日甚一日,才具备了制度化的强劲动力和“合法化”的必要程序,从而形成了一种根深蒂固的体制特征。


以上我们总结了中国皇权统治之下赋税制度运行的三项主要的规律,而它们背后共通的主旨则在于:通过皇权对国民“役其人身,税其人身”之威权的无限性、以及由此而派生出来的皇权及其官吏体系垄断和运用制税权、增税权的任意性,从而在国民收入的分配制度这具体的领域中,最充分地实现“皇权天然有权占有和役使其子民的人身和一切财产”的绝对法理。


了解上述规律,对于认识中国历代王朝兴亡隆替的演变过程、制度原因和机理,当然具有直接的帮助;但是对于本文来说更需要关注的,还是赋役制度这些运行规律背后深刻蕴涵的法理与中国制度文化之走向的关系:我们在上一节中提到,13世纪以后西方宪政制度发展过程中最重要的内容之一,就是平民及其代议机构对国家制税权的取得、以及对国王增税权的严格制约,尤其是通过越来越实体化的一整套政治制度和法律程序,将这种制税权和监督权,确定为国家政体丝毫不可移易的基础。而与孕育产生了宪政政体结构的这一进程形成最鲜明对比的,恰恰是中国皇权社会赋役制度所体现的法理及其演进趋向——其专制性和掠夺欲,不仅具有最强劲的势能、不仅具有与皇权官吏体系相匹配的巨大规模,而且在对皇权之制约原本就十分孱弱的基础上,进一步实现了对其专制性制约的虚置化(比如上文介绍的“非法征敛的合法化趋势”越来越具有强劲的制度惯性,于是使仁政理念、禁止法外征派的法令皆日益废弛);从而使皇权的专制性得以大大突破了制度预设的限制、并开启了向恶性程度更高之境地的发展道路。


统治者与“蚁民”之间建立最低限度博弈


 因为篇幅的限制,所以关于中国皇权社会赋税制度在16世纪以后进一步恶性化的发展趋势、及其与同时期西方走出中世纪进程的鲜明对比等等问题,笔者只能另文详细说明;但是现在至少应该指出的是:所有这些后来的局面,依然不过是本文所述法理逻辑更充分的展现而已。以明代“一条鞭”税制改革以后不久,各种加派又铺天盖地而来为例:


万历七年八月,给事中郝维乔言:“国家赋税差役,原有定额,迩来条鞭新立,规额未定,无名供应之费,不时科敛之需,其苦万状!即遇灾伤蠲免而各项冗费、冗役,及门摊纳办、支应常例等项,有司仍一概追征,不少减免。”50

这种局面仍然是“陆贽·杨万里”定律的重演。又比如海瑞所说“京师一金,田野之百金也”;崇祯二年兵科给事中刘懋所说:“且迩来贪酷成风,民有三金,不能供纳赋之一金”,等等,他们所痛心疾首的,还是“赋税徭役随官僚网络扩展而递增律”的种种积弊。


至于中国传统社会后期特有的“恶税”制度(比如嘉靖时统治阶层的冗滥和贪黩造成的“一切取财法行之已尽”;比如万历二十四年以后“税使之祸”、明代末年的“三饷”之祸等等),则最为集中地体现着权力专制性急遽膨胀之际的必然属性——“无物不税,无处不税,将县无宁村、村无宁家,内外骚动,贫富并扰,流毒播虐,宁有纪极?此开辟以来所未有之暴也。”恶税制度这种空前畅行无阻所突显出的专制权力及其私欲的越来越不受制约,不仅导致了一朝一代具体的悲剧结局,而且更由此使得传统中国彻底丧失了自主走出中世纪的可能。


来源:经济观察报书评 



财政这把刀


来源:饭统戴老板(ID:worldofboss)

作者:楚团长 


导读:一个国家的财政改革史,意义远超技术层面的固有范畴。我们的某位总理也曾经说过:“一个国家的财政史是惊心动魄的,如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。”英明君主、技术官僚、利益集团,这三种力量刀光剑影的千年交锋,仍然回荡在历史的天空之上,并时不时地,照进我们的现实。


正文


今年以来,中美贸易谈判的话题物议沸腾,各路专家激扬文字指点江山。但其实早在两千五百年前的春秋时代,中国就诞生了全世界第一部贸易战方法论:《管子》。


这本书讲述了一位精明强干的技术官僚——管仲,是如何辅佐一位雄心壮志的英明君主——齐桓公,来九合诸侯一匡天下的。齐桓公,姓姜名“小白”,因此老同志管仲的这本书,也可以叫做《带小白上王者指南》。这里面就记载了管仲如何策划和发动一场经典贸易战。


这场贸易战发生在齐国与邻国鲁国之间。鲁国也是东方大国,常常让齐国感到如芒在背。鲁国盛产上好的绢布,所谓“强弩之末,势不能穿鲁缟”,说的就是这种布。于是管仲琢磨出一个方法:让齐桓公和公卿大夫们都穿上鲁缟,基层干部和老百姓都纷纷模仿,齐国上下都掀起了鲁缟style。


与此同时,管仲下令关停齐国的织布企业,所有布料从鲁国进口。同时告诉鲁国的商人们:给齐国带一千匹布,赏三百金,带一万匹布,赏三千金!鲁国看到贸易顺差迅速扩大,便大搞产业扶持计划来出口创汇,老百姓也纷纷都跑到城里“弃农织绨”,真正的战略资源——粮食的生产却逐渐停滞。


这时管仲却突然祭出狠招:宣布齐国停止进口鲁缟,同时禁止向鲁国出口粮食。鲁国见状大慌,连忙让老百姓关掉纺织厂去改种粮食,但粮食一时半会种不出来,于是整个国家便陷入饥荒,随后国民纷纷叛逃齐国,鲁国自此变成齐国小弟。随后管仲如法炮制,对莱莒、楚国、代国、衡山都采用了这样的战术,屡战屡胜。


听起来老祖宗的智慧非常高大上,但可惜的是:《管子》中的这个故事并非史实。


春秋时期的物流和商业还没有发达到可以用贸易顺差来改变一个国家的产业政策的地步。《管子》中的故事大多数是由信奉管仲治国方略的战国大V们编出来的,正经史书里并没有相关记录。不过《管子》这本书虽非管仲亲著,但很大程度上诠释和总结了管仲的治国方略:盐铁专营、贫富有度、国准轻重。


这其中“盐铁专营”是管仲首创,对此管仲认为:老百姓喜欢被给予,不喜欢被剥夺,所以要让人民看见政府的恩惠,但不能看见政府的剥削(民予则喜,夺则怒…故见予之形,不见夺之理)。所以由国家来垄断盐铁这种国计民生的产业,赚取暴利,远胜过直接向百姓征税。这不禁让人感叹,老祖宗的智慧的确能穿越几千年啊。


其他的诸如“贫富有度“、“国准轻重”等,也都是非常超前的经济思想。两千三百年后,西方的《国富论》才姗姗来迟,中国其实已经在经济制度探索方面开了个好头。管仲辅佐齐桓公称霸的故事,激励着一代代中国知识分子,儒家法家对其推崇备至,比如孔子给予了管仲极高的评价,而诸葛亮还在躬耕南阳时,就自比管仲了。


在中华帝国的历史上,有一个有趣的现象就是:在王朝行进至某个时期,会出现一位像齐桓公那样雄心壮志的英明君主,和一位像管仲那样运筹帷幄的技术官僚,他们一起携手来推进对帝国至关重要的财政改革。如果改革顶住压力顺利推进,那么王朝会迎来中兴;但如果改革失败,王朝就不可避免地走向衰落。


“英明君主+技术官僚+财政改革”这套组合,还会在中国历史上出现很多次,从这个角度来看,我们其实都在历史的轮回当中。


1


春秋战国时期,卓越的技术官僚如过江之鲫不断涌现。除了管仲之外,“苟利社稷,死生以之”的子产,“纵横捭阖,兼六国相”的苏秦,“用舍进退,政商通吃”的范蠡等都是技术官僚里的佼佼者。当然,他们的故事都不如另外一位绚烂而惨烈:用改革搭建中华帝国千年框架的公孙鞅。


战国初期,地处偏僻的秦国经济落后,民风彪悍,给什么政策都拉不来人才落户。励志图强的秦孝公上台后迅速启动了秦版的“千人计划”:六国的人才只要愿意来秦拉动GDP,给高薪给房子给封地,连后代都安排好。不被魏王所看重的公孙鞅闻讯而来,在向秦孝公献上了一套富国强兵的变法计划后,立即被奉为秦国改革的总设计师。

 

公孙鞅,卫国子弟,辅秦孝公变法,在秦执政十九年,被封于商地,后世称之为商鞅。

 

改革不是请客吃饭,首要任务是统一认识。在变法之初,公孙鞅组织了一次真理标准的大讨论。世族领袖甘龙、杜挚等主张“法古无过,循礼无邪”,认为没有百倍的利润不去改变法规,没有十倍的效果不要更换工具。显然,“一些老同志思想还停止在资产阶级民主革命时期”,马克思教导我们300%的利润就足以让人铤而走险了。


商鞅同志倡导具体问题具体分析,指出一切应该从实际出发,实事求是,只要真的对国家有利,就不用顾忌旧法而不敢变革。在秦国上下打破了“凡是旧法就不能变革,凡是祖制就要遵循”的思想牢笼后,便走向了改革之路,秦孝公和公孙鞅这对“英明君主+技术官僚”组合,开始登场了。


管仲治理国家的思路是藏富于民,强调仓廪实而知礼节,《管子·治国》开篇就强调:“凡治国之道,必先富民,民富则安乡重家,安乡重家则敬上畏罪,敬上畏罪则易治也。”而商鞅却走上一条截然相反的道路,在《商君书·弱民》的开篇就赫然写道:


“民弱国强,国强民弱,故有道之国,务在弱民。”

 

弱民和强国,只为做一件事情:把秦国改造成一个农战国家。《商君书·垦令》详细讲述了商鞅将秦国各行各业人士驱为农战之民的各种措施:将商业、手工业、运输业、旅店饭馆、盐铁统统国有化,由政府经营,将全社会都充分动员,围绕“农耕和战争”两项任务而工作。


同时将阶级跨越的途径唯一化,只有通过战争中赢得军功才能实现阶级跨越。(利禄官爵抟出于兵,无有异施也——《商君书·赏刑》)为了强化改革,商鞅甚至废除了贵族公爵的世袭制,推行军功爵制。没有军功,即使是“二代”们也穷困潦倒。

 

这些举措秉承国家农战主义思想,如同大刀一样,向秦国的既得利益集团头上砍去,在秦孝公的支持下,秦国迅速脱胎换骨,变成一架恐怖的战争机器。


在商鞅完成改造之后,秦国立即就开始了马不停蹄的对外战争。在巅峰时期,秦国有8%-20%的人口都是军队,而其他人口都是提供军需和军粮的战备力量。而东部六国自身都是社会属性相当重的国家,在面对秦国这样战争机器的时候毫无胜算,这就是白起王翦战无不胜攻无不克的大背景。


后世习惯将秦国的崛起归因于法家思想和连横的外交政策,但忽视了商鞅变法背后的国家农战主义。而当秦灭六国之后,二世而亡的重要原因之一就是农耕的供给仍然源源不断,但是战争能提供阶级上升之路却被封死了。

 

始皇帝之所以要在战争之后建长城、挖灵渠、修陵墓,搞一大堆超级工程,其目的就是输出因农战主义而形成的巨大产能。但与战争能快速获取巨额利润不同,这些基建工程提供的收益并没有那么快,当产能提供不了利润,就形成了产能过剩。只不过秦国这台机器的产能有点危险,是军队。


从这个角度来看,秦帝国亡于没有及时的进行供给侧改革。

 

商鞅的变法获得了成功,但因为在改革中触犯了旧有贵族等利益集团,所以在秦孝公死后,这位失去了政治靠山的技术官僚下场惨烈,最终被五马分尸。但新体系的既得利益者——秦国军方,最终将商鞅的变法继续推进了下去。


“秦孝公+公孙鞅”这对组合,虽然技术官僚商鞅同志最后被反攻倒算,但改革却是成功的。下一对出场的搭档,面对的利益集团远比秦国的贵族公爵们难对付的多。

 

2

 

汉初,国家久经战乱,生灵涂炭。萧何为国家制定了轻赋税、休养生息的国策,萧规曹随,国家迅速恢复了元气,迎来了“京师之钱累百巨万,太仓之粟陈相因”的盛世文景之治。但在这一过程中,也埋下了隐患。

 

这一阶段为了更好的发展经济,不仅“弛山泽之禁”,放开盐铁专营,甚至连铸币权都下放给地方,这直接导致大汉帝国的资产阶级自由化思潮泛滥。


比如给汉文帝“吮痈舐痔”的邓通,在被赐予了几座铜矿后,开始造币,立即富比王侯。以邓通为代表的大汉富豪,依靠经营冶铁、煮盐、屯粮、放高利贷等业务积累了巨额财富,并不断买通权贵、购置田地,形成了非常强悍的地方势力。

 

雄心勃勃的汉武帝登基后,就迫不及待地整备军事力量,准备打击匈奴。想要打赢对匈奴旷日持久的战争,首先就要弄到足够的钱,这时,雄才壮志的英明君主到位了,缺的就是一位能够运筹帷幄的技术官僚。对此,汉武帝选择了长期陪伴自己读书的密友,十三岁就以“精于心算”而名闻洛阳的桑弘羊。


这位汉武帝的铁杆密友,为他拿出了三个充盈国库的杀手锏:盐铁专营、平准均输、算缗告缗。


“盐铁专营”就是将盐、铁、酒这样的刚需行业的运营权从富豪们手里拿回来。而“平准均输”则是指在全国各地设立经商国家队,用行政手段干预商品价格,平抑物价,打击投机倒把。而“算缗告缗”则更加具有中国特色:收财产税,同时发动群众举报隐瞒资产的富人,一经查出尽数没收,而对敢于告发的人,则赏给他没收财产的一半。

 

这些政策使得国库充沛。有了这三大政策做后盾,汉武帝才能修朔方城、北伐匈奴,南平百越,成为千古一帝。从某种角度上说,把匈奴打的溃不成军的并非是卫青、霍去病们,而是这位运筹帷幄的技术官僚。


但付出代价也非常大,那就是中产阶级的民不聊生,各路商贾富豪们大骂桑弘羊王八蛋。跟商鞅一样,“英明君主”撒手人寰后,“技术官僚”就会面对利益集团的反攻倒算。在汉武帝去世后,受压制的商贾集团就迫不及待地攻击桑弘羊,他们派出的是利益集团的代表,托孤重臣大司马霍光。

 

霍光也是久经考验的老同志,深谙斗争艺术,他没有选择跟桑弘羊直接撕逼,而是组织全国六十多位“人民代表”召开了一次经济工作会议,讨论国家的经济政策。

 

汉朝的“人民代表”,简单说就是由民间公知和私营老板,这些人也被称为“贤良文学”。霍光从全国招来的这六十多位人民代表中,有一位熟读《春秋》的知识分子桓宽。在会议结束后,回到老家后把这次会议的主要内容整理出了一本书,起名为《盐铁论》,而这本书从诞生到后来的命运都堪称传奇。


根据《盐铁论》记载,在这场会议中,正方是桑弘羊,主张盐铁专营,重视工商业,同时积极扩大政府职能,对外击匈奴平百越,对内扩大消费内需,调节贫富差距;反方是“贤良文学”,强调应该缩减政府财政支出,重农抑商,将山海之利归还给百姓,无为而治。


会议从始元六年(前81年)二月召开,一直开到同年七月,整整辩论了半年,这是中国历史上水平最高的一次宏观经济政策会议,辩论双方就国家的体制、历史、文化、时政展开了全方面的论战。


多年来为汉武帝筹措军费的桑弘羊,深知维系国家支出所费甚巨,赈济百姓、军旅物资、充盈国库都需要大量的钱。将盐、铁、酒这样的暴利行业由国家垄断,对国家有利,同时还可以平衡社会贫富差距,防止富豪通过垄断这些行业,攫取巨额利润,形成地方割据实力,威胁政府安全。


而出身自农耕的贤良文学们则指出国家专营盐铁容易粗制滥造,强买强卖。利润不会凭空产生,国家通过盐铁专营获取的利润还是从百姓身上拿走的。

 

盐铁论战的结果,是霍光支持的“贤良文学”一派大获全胜,最终大汉帝国废除了全国的酒类专卖和关内铁官,盐铁专营被取缔。而霍光也通过这种形式,动摇了桑弘羊改革的合法性和权威性,这背后的斗争艺术在历朝历代都被重演。


而《盐铁论》这本书,之后虽然历代流传,但并没有得到特别的关注,直到明清时期才有人开始校注。这本书真正的人气高潮,居然是十年动乱阶段。1974年,在文革最后一场思想运动“评法批儒”中,《盐铁论》作为儒法论战的典型,被拿出来学习和研读。

 

在这场论战后的一年,桑弘羊就和商鞅一样,被以谋逆罪满门抄斩,从这个角度来看,技术官僚的功劳越大,风险就越大。而随着桑弘羊的财政改革被中止,大汉王朝很快也结束了自己最辉煌的时光。


3


在盐铁论战一千年后,擅长砸缸的司马光和不爱洗澡的王安石,关于桑弘羊的改革又来了一次互喷,拉开了中国历史上最刚烈的一次变法对决。

 

王安石:国库空虚是因为没有好的财政部长!


司马光:呵呵,所谓好的财政部长不过是收收人头税,搜刮民财而已。结果无非老百姓穷困潦倒,社会动荡,这难道有利于国家建设四化?


王安石:非也非也,真正好的财政部长不向百姓加税,国库也能充盈!


司马光:你可拉倒吧!天下的财务是守恒的,不在老百姓手里就在国库手里,想方设法从老百姓手里掏钱,危害比加税还大。这都是桑弘羊骗汉武帝的把戏,司马迁写下来是嘲讽汉武帝糊涂的。

 

王安石跟司马光的争论,大背景是大宋王朝的家底薄弱,这个祸根在赵匡胤黄袍加身那一刻就埋下了。由于宋朝的皇权合法性弱,所以提出了“与士大夫共治天下”,这是宋朝版本的白马之盟,是皇权合理性的基础契约。然而从权臣走上皇位的赵匡胤深知权力决不能旁落,采取了一系列加强中央集权的措施,而代价就是对官僚体系们在利益上让步。


在让众多军事将领解甲归田后,大宋王庭给予丰厚的利益补偿,同时不阻止他们兼并土地。另外,为了得到后周遗老遗少的支持,将大批旧官僚留任,同时善待后周子孙,赐给他们丹书铁劵,水浒传中小旋风柴进作为后周子孙,只是一个小地主却拥有免死金牌。

 

用利益交换权力,这一招也是穿越千年啊。


然而随着卖官鬻爵、科举取士、恩荫授官等路径跨入官僚体系的士族越来越多,官僚机构像吹气球一样膨胀。据我们的包青天统计,宋真宗时文武官员总共9785 人, 到宋仁宗时内外官僚总数达17300余人,在不到四十年里就翻了一倍多,人浮于事的冗官体系已经成为了宋朝财政的恶性肿瘤。

 

比冗官更加让大宋财政喘不过气来的则是冗兵带来的天量军费,上承五代十国的宋朝北有大辽、南有大理、西有吐蕃、西夏,强敌环伺,压力重重。而深惮黄袍兵变重演的宋朝采取了一系列措施极力削减带兵将领的兵权,采用了“兵不识将,将不识兵”的武将定期轮换制度,同时皇帝直接掌控兵权,由文官管理。 

 

这种制度下, 极大的削弱了前线军队的战斗力。纵览北宋历史,少有能拿得出手的名将。少数对外战争的胜利也是靠范仲淹这样不世出的文武全才,这种缺少强烈人格魅力将领的情况直接导致了后世的靖康之耻。小说《水浒传》里身为八十万禁军教头林冲被搞得家破人亡,居然都没有手下兵变,侧面反映了武将和士兵之间感情寡淡。

 

宋朝的解决方案是质量不行,数量来凑。据《宋史·兵志》统计,宋太祖开宝年间 (968-975), 全国兵籍 “总三十七万八千, 而禁军马步十九万三千”;而宋仁宗庆历年间(1041 -1048), 全国兵籍“总一百二十五万九千, 而禁军马步八十二万六千”。从968年到1041年短短73 年中, 北宋军队增长了3.3倍,其中归北宋中央直接掌管的禁军增长4.2倍。

 

随之而来的就是军费的急剧膨胀,从当时北宋国家财政总支出来看, “养兵之费 ,在天下十居七八”。庞大的官僚体系、前所未有的军费支出再加上“檀渊之盟”的绥靖外交。宋朝财政支出的压力非常大,频频出现财政赤字,导致“百年之积 ,惟存空簿”。

 

当励精图治的宋神宗登上皇位后,面对“冗官”、“冗兵”财政积弱的北宋政权,迫切的希望有人能站出来帮他改革国家。于千万年之中,时间无涯的荒野里,没有早一步,也没有晚一步,宋神宗遇上了王安石,“英明君主+技术官僚”的搭档又登场了。

 

王安石没有被神宗重用之前,已经颇具才名,但在高中进士后,他却拒绝调入中央,而是选择去鄞县当知县。在地方上,王安石逐渐形成了自己的执政思路,他兴修水利、搞政府低息贷款、推行财政税收统计,堪称宋朝达康书记。这种在地方上的成功让王安石坚信,如果把改革推向全国,也一定会成功。


宋仁宗、宋英宗几次想把王安石调入中央,王安石都拒绝了,他在等待着一个值得托付的明主。

 

熙宁元年,宋神宗即位不久,就立即将王安石召为翰林学士,第二年就将他升为参知政事(国务院副总理),开始了轰轰烈烈的“熙宁变法”。王安石上台后雷厉风行的颁布了均输法、青苗法、市易法、免役法、方田均税法、农田水利法、置将法、保甲法等数十种新法。

 

这些变法的核心,梳理出来其实就是三个方面:一是政府宏观调控下积极发展经济,建立经商国家队,财政开源;二是用青苗法,方田均税法来缩小贫富差距,同时限制富豪进入茶盐酒等暴利行业;三是军事改革,推行保甲法,裁减老弱兵士,合并军队编制,不仅节省了天量的军费,而且直接提高了军队战斗力,为后来的熙河开边消灭西夏提供了基础。

 

王安石的政策一出台,就遭到了士族阶层的强烈反对。而王安石也针锋相对的提出了著名的三不足:“天变不足畏,祖宗不足法,人言不足恤”,双方的论战和朝堂斗争堪称刀光血影。

 

首先是舆论上的质疑,原本和王安石私交不错的司马光连写了三份公开信给王安石批评他“用心太过”、“自信太厚”、“求治太急”。作为历史上一等一的议论文好手,王安石针尖对麦芒的进行了驳斥,留下名篇《答司马谏议书》,总结对方是“侵官、生事、争利、拒谏”。

 

朝堂之上几乎所有的大臣都反对新法,两朝宰相富弼称病告退,以示反对;原宰相韩琦上书全面否定青苗法;御史中丞吕诲上书大字报,例数王安石十大罪状……而本来就生性狂狷的王安石则表现的非常强硬,这位不修边幅不爱洗澡的天才直言:所谓儒者,皆为庸人。在宋神宗的支持下,一连罢免了几十位反对派。

 

以司马光为首的反对派和以王安石为首的改革派在斗争中都越来越极端,最终到了凡是对方支持的,就要反对的地步。一定要把对方打倒打臭。苏轼因为诗词里暗讽变法破坏民生,被变法派搞了个乌台诗案,差点命都丢了。还是王安石劝宋神宗“圣朝不宜诛名士”,才保住性命。


甚至连王安石十三岁的儿子都放出狠话:“砍掉韩琦、富弼的头挂在菜市口,变法才能成功。” 这可比多少年后那个爱玩摇滚的林副统帅之子彪悍多了。

 

但王安石需要面对的不仅仅是朝堂之上的官员,而是整个国家。上至太皇太后,下至田头小吏,用司马光的话说,王安石是在力战天下之人。反对新法的浪潮一阵高过一阵,新法的推行也逐渐在底层走样,青苗法变成了强制接待,免役法变成了强制原本不需要服役的老少妇孺也要交钱……

 

在这种情况下,坚定支持王安石的宋神宗也恍惚了,宋神宗感到自己的皇位受到了威胁。老宰相文彦博更是对宋神宗直言:


“与士大夫治天下,非与百姓治天下也。”

 

王安石在逐渐失去了宋神宗的支持后,也无力将改革继续推进,在协助自己改革的儿子英年早逝后,选择告老还乡。而支持他推行新法的跟随者们,也马上就被打倒。司马光上台后,直接废除了他的所有新法。后世虽然也有试图恢复部分新法的蔡京等人,但也无力改变大环境。

 

1085年,宋神宗驾崩;第二年,王安石也病逝于江宁。不过虽然变法没有成功,但王安石并没有落得公孙鞅、桑弘羊那样的下场,死后仍然获赠太傅。当然,未能实现“富国强兵”的大宋王朝,结局就惨淡的多了。


4


中国历代王朝里那些由英明君主和技术官僚发起的改革,都有内在的逻辑可循。 


在王朝建立之初,国家通常放开盐铁管制,来鼓励生产,发展经济,保护个人财产。但在这个过程中,又不可避免地产生由商贾富豪和士族官僚构成的利益集团。当利益集团垄断了太多生产要素后,国家财政就会吃紧,贫富差距就会拉大,进而威胁到社会的正常发展。怎么办?只能改革。

 

改革方向殊途同归,都是以管制暴利行业,采取阶梯税制来缩小贫富差距,加强中央集权。但这种以剥夺盐铁暴利和征收财产税为基础的财政改革,本质上是拿既得利益集团开刀,这注定将遭遇利益集团的反扑。

 

秦孝公+公孙鞅组合:秦孝公支持商鞅废除贵族世袭制,以农战立国,使秦国迅速崛起,最终六王毕,四海一,但商鞅最终在秦孝公死后,被秦国贵族们以谋反为名车裂。


汉武帝+桑弘羊组合:桑弘羊推行盐铁专营、算缗告缗,北击匈奴、南平百越,树立大汉天威,但桑弘羊最终在汉武帝死后,卷入与霍光的政治斗争,最终被满门抄斩。


宋神宗+王安石组合:王安石主持熙宁变法,收复河湟,充盈国库,为歼灭西夏奠定基础,但最终新法推进失败,大宋的“富国强兵”之梦破灭,在宋神宗死后,王安石也积郁而死。


历史上的其他财政改革者张居正、刘晏等也罕有善终,“触动利益比触及灵魂还难”,这绝非虚言。

 

改革可能是找死,但不改革一定是等死。对此《盐铁论》对此早有论述:智者有百人之功,愚者有不更本之事。人君不调,民有相万之富也。此其所以或储百年之余,或不厌糟糠也。民大富,则不可以禄使也;大强,则不可以罚威也。非散聚均利者不齐。(人的能力有百倍的差距,政府不调节贫富差距,就会出现朱门酒肉臭路有冻死骨。割据势力拥有的财富和权力将对政权造成影响,一定要缩小贫富差距。)

 

而《21世纪资本论》的核心观点几乎如出一辙:在自由市场经济下,资本收益率将永远大于经济增长率,贫富差距将会越来越大,只有向利益集团采取高税收才能使系统维持下去,然而控制资本主义社会的精英可能宁可看到这个系统崩溃,也不会愿意让步。


所以,一个国家的财政改革史,意义远超技术层面的固有范畴。我们的某位总理也曾经说过:“一个国家的财政史是惊心动魄的,如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。”


英明君主、技术官僚、利益集团,这三种力量刀光剑影的千年交锋,仍然回荡在历史的天空之上,并时不时地,照进我们的现实。


参考资料:

[1].《中国财政史十六讲》,刘守刚,2017年

[2].《商鞅构建农战之国的理念及其影响》,胡铁球,2016年

[3].《轻重之术,管子的经济战谋略》,王珏,2011年

[4].《中国古代专卖制度与重农抑商政策辨析》,林文勋,2003年

[5].《论北宋中叶改革“三冗三费”的得失》,赵云旗,1999年

[6].《从《盐铁论》看中国古代两种不同的经济思想》,曹端波,2005年

[7].《台谏、舆论与北宋改革的命运》,王世农,2004年









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